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解讀:落實共同責任 建耕保長效機制

時間:2014-02-28 14:03:27 來源:中國國土資源報 作者:國土資源部耕地保護司

    實行最嚴格的耕地保護制度是確保國家長治久安和社會經濟可持續發展的必然要求和現實選擇。長期以來,國家對耕地保護采取的政策可謂越來越嚴格,實行的措施越來越有力,在“守紅線”、“建紅線”兩方面都取得了有目共睹的成效。但伴隨著我國“四化”同步推進,耕地保護面臨的形勢更加嚴峻,機制不靈、制度效果不明顯的問題還很突出,甚至存在嚴重的困局。保護好、利用好、建設好、管理好寶貴的耕地資源,給農業、給子孫后代留下更多的沃土良田,核心點在于地方政府、農村集體經濟組織、農民、用地者等耕地的管理者、使用者能夠做到思想統一、步調一致,從而構建一個“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的耕地保護共同責任機制,真正扭轉國土資源“一家管、大家用”局面,形成各部門密切合作、通力配合、分工負責、齊抓共管的長效機制。

 

    一、強化行政措施,讓耕地保護成為各級政府必需擔當的硬任務

 

    黨中央、國務院反復強調各級政府保護耕地的重要職責,對政府耕地保護責任目標的要求越來越明確,提出的措施越來越嚴格。2004年,國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)明確地方各級政府要對本行政區域內耕地保護責任目標履行情況負總責。2005年,國務院辦公廳下發《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》,進一步明確規定省長、主席、市長是耕地保護責任目標第一責任人。

 

    長期以來的管理經驗告訴我們,在當前的情況下,單純依靠市場手段解決耕地保護和糧食安全問題還不夠,必須加強土地用途管制,必須加強政府調控,必須強化地方政府的管理責任。我們多次開展的耕地保護責任目標考核和檢查也充分表明,強化政府責任并加以嚴格的考核,有利于地方各級政府樹立科學的發展觀和正確的政績觀,構建科學發展新機制;有利于健全和完善耕地保護制度,促進耕地保護的各項制度落到實處。基于以上的考慮,《通知》進一步強調:一是完善省級人民政府耕地保護責任目標考核辦法,將永久基本農田劃定和保護、高標準基本農田建設、補充耕地質量等納入考核內容,健全評價標準,實行耕地數量與質量考核并重,切實落實地方政府耕地保護責任,推進耕地數量、質量、生態三位一體保護。二是通過省級人民政府耕地保護責任目標考核,積極推動將耕地保護目標納入地方經濟社會發展和領導干部政績考核評價指標體系,加強與組織部門的溝通,加大耕地保護指標權重。耕地保護責任目標考核結果作為組織部門對領導班子和領導干部綜合考核評價的參考依據。三是積極協調有關部門,推動地方政府嚴格執行領導干部耕地保護離任審計制度,落實地方政府領導干部保護耕地的主體責任。四是完善獎懲機制,將耕地保護責任目標落實情況與用地指標分配、整治項目安排相掛鉤,以立“軍令狀”的嚴肅態度,以守不住耕地紅線“提頭來見”的擔當精神,共同肩負起黨和國家賦予的保護耕地歷史責任。

 

    二、善用經濟機制,讓耕地保護者有合理的經濟利益,讓耕地的占用者付出必要的經濟代價

 

    放眼世界,能實現耕地資源合理開發利用的國家,除了運用有效的法律、行政手段外,無不重視采取價格杠桿和稅費調節等經濟手段,通過建立完善耕地保護約束激勵機制,促進耕地的有效保護與合理利用。從耕地保護與管理的現實看,保護耕地是國家出于保障糧食安全的戰略行為,理應由國家承擔保護耕地的必要成本;實現均衡發展是國家的基本責任,理應給予保護耕地任務重的地區必要的財政支持;農民是耕地最直接的使用者和耕地保護的主體,理應獲得耕地保護與農業生產合理的收益;耕地的占用者將耕地從農業一產轉為更高產出和收益的二、三產業,理應付出相應的成本代價。為此,《通知》按照“兩提高一核減”的思路,就完善耕地保護約束激勵機制作了明確規定。

 

    (一)提高占用耕地特別是基本農田的成本。一是積極促進提高新增費標準,遏制地方政府擴大建設用地規模、用地者粗放使用土地的沖動。二是按本地區開墾同等質量耕地成本繳納耕地開墾費,提高占用優質耕地的成本,提高補充耕地的資金投入,確保補充耕地質量,做到占優補優、占水田補水田。

 

    (二)提高農民保護耕地和參與高標準基本農田建設的經濟收益。一是按照“城市反哺農村、工業反哺農業”“取之于土、用之于土”、“誰保護,誰受益”的原則,加大對耕地保護的補貼力度,充分調動農民保護耕地的積極性、有效保障他們種糧的應有收益。二是按照政府轉變職能的要求和“管理延伸到基層,將資源配置的事權下放到基層”的社會管理新理念,讓農民“用國家的錢、整自家的地”。實踐過程已經充分證明,這種創新,不管從經濟學,還是社會管理學的角度看,都是資金使用效益和社會效益最高的一種方式。

 

    (三)核減耕地保護不力地區的中央新增費預算分配數。加大國家統籌的比例,對于耕地保有量和基本農田保護面積少于土地利用總體規劃確定的保護目標的,核減相應的下達資金。這樣,一則可以抑制地方多用地,達到集約節約的效果;二則集中中央的財力,加大糧食主產區的轉移支付,專項用于高標準基本農田建設和保護耕地補償,有利于調動保護耕地的積極性,在降低行政成本的同時能夠真正達到保護耕地的目的。

 

    三、采取技術手段,讓耕地得到及時高效的監測監管

 

    加強耕地保護,實現耕地“數量、質量、生態”三位一體的嚴格管理,制度是關鍵,機制是手段,技術是保障。近年來,國土資源部門不斷強化信息化建設,開展了全國第二次土地調查,建成了土地調查、土地規劃數據庫,實行了在線土地督察,基本建成了以國土資源遙感監測“一張圖”和綜合信息監管平臺、電子政務平臺、共享服務平臺為主要內容的國土資源信息建設框架體系,初步實現了對耕地“批、供、用、補、查”的全面全程監管。這是都是行之有效的必要手段,必須長期堅持,不斷完善。

 

    為此,《通知》就充分利用上述技術基礎和手段,提出以下要求,一是要加強耕地和基本農田變化情況監測及調查,確保數據及時更新,及時預警、發布變化情況。二是要加快完善土地規劃、基本農田保護、土地整治和占補平衡等數據庫,建立數據實時更新機制,納入國土資源“一張圖”和綜合監管平臺,為實現耕地保護全天候、全覆蓋監管打下堅實基礎。

編輯: xurui
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