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樓建波:加快完善村集體內部決策和監督機制

時間:2014-02-28 14:07:22 來源:中國國土資源報 作者:樓建波

 

 

    北京大學法學院房地產法研究中心主任 樓建波

 

    城鎮化和集體土地權利(包括建設用地和農業用地)流轉是大勢所趨。從技術層面上看,有幾個基礎性工作需要做在前面:一是集體土地的確權登記;二是必須提前做好用地規劃,避免因規劃的改變而出現雙方扯皮的情況;三是集體經濟組織本身必須比較透明,治理結構比較好。

 

    前兩項工作的重要性,現在基本形成了共識。但集體經濟組織建設的重要性,也應該引起大家的重視。因為成規模的集體土地使用權,是通過集體組織入市流轉的。如果集體經濟組織的治理結構不完善,沒有一套有力的措施去監督鄉村干部的話,土地的流轉不一定會給農民帶來實實在在的利益。

 

    我國農民集體經濟組織的發展經歷了一個曲折的過程。產生于20世紀50年代初的農業合作社作為第一代農民集體經濟組織,是比較純粹的經濟組織。人民公社化運動后,作為經濟組織的合作社不復存在,而代之以集體經濟組織和基層政權結合的“政社(經)合一”的公社。公社成為農村土地的所有人。1962年9月,《農村人民公社工作條例修正草案》正式頒布,明確規定人民公社的基本核算單位是生產隊,實行“三級所有,隊為基礎”,即包括土地在內的生產資料分別歸公社、生產大隊和生產隊三級所有,而以生產隊所有制為基礎。十一屆三中全會之后,隨著農村家庭聯產承包責任制逐步建立,農業經營形式轉為一家一戶模式,集體不再從事農業生產經營。但土地所有權仍然保留在公社、生產大隊和生產隊手中,即此后的鄉、村和村民小組手中。

 

    需要說明的是,農民成立的農民專業合作社、專業農場(莊)、其他合伙農村企業并不是農村土地的所有人,因為農民出資的只能是土地承包經營權。換言之,最重要、最根本的農民集體經濟組織,即擁有集體土地所有權的仍是鄉、村和村民小組三級集體經濟組織。但脫胎于人民公社體制的這三級集體經濟組織,行政管理的色彩要大大濃于經濟管理的色彩。

 

    1982年《憲法》做出了兩項重大規定:將人民公社原來“政經合一”的體制改為“政社分設”體制,設立鄉人民政府和鄉農業合作經濟聯合組織;在生產大隊的地理基礎上設立自然村,在村設立村民自治組織——村民委員會。但到1984年底,我國基本完成由社到鄉轉變時,由于全國絕大部分農村地區已不存在集體生產經營活動,所以鄉農業合作經濟聯合組織一直沒有建立。

 

    《物權法》第60 條規定,集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等,屬于村農民集體所有的,由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權。由于許多鄉鎮、村并不存在真正意義上的獨立于政府或村民自治組織的集體經濟組織,這些財產的所有權和管理權實質上是由鄉鎮政府或村民委員會行使的。例如,在最近一輪集體土地確權登記中,土地權屬證書往往發給村民委員會。

 

    更為重要的是,雖然《物權法》第59條規定農民集體經濟組織的重大事項應當按照法定程序經本集體成員決定。但該條只列舉了土地承包方案,土地補償費的使用、分配等少數事項。大多數涉及集體經濟組織成員經濟利益的事項,實質上是由村民委員會決定的,而非集體經濟成員決定的。

 

    因此,當前集體經濟組織政經不分、成員權實質上無法行使這兩個問題如果不能得到解決,村干部權力尋租現象就不能得到有效遏制。解決上述問題有兩條思路。一是加強外部監督。廣州市對村官出國進行限制、北京市海淀區成立農村集體資產監督管理委員會就是這方面的努力。二是完善集體經濟組織,使集體經濟組織成為真正獨立于行政體制的經濟實體,量化并擴大其成員權,完善內部的決策、制衡和監督機制。從長遠來看,第二條思路才是解決問題的根本之道。黨的十八屆三中全會要求“保障農民集體經濟組織成員權利,積極發展農民股份合作,賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”正是從這一角度提出的。

編輯: xurui
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